公众所可能不知道的是，在过去十几年中，收容教育实际上已经出现大幅萎缩。

尽管整体上此时的立法操作性较强,但也容易忽略一些具体操作规范和程序。对突发事件和法治状态之间的互动关系的认识不仅应使我们看到法治于应对突发事件的重要作用,而且也应使我们看到,只要能够正确处理突发事件,突发事件反而能够有效地推动我国法治的深入发展,即所谓的发展契机。

6.恰当行使自由裁量权原则。如前所述,我国在应对非典袭击的过程中,十分重视法律的作用。如果信息及时和公开,充分说明强制措施的法理依据和客观必要性,就有利于对群众进行宣传教育,减少不必要的干扰,迅速建立紧急状态下的法律秩序。非典突发事件也集中揭示了我国宪政存在的问题。在这个过程中,除了教育政府官员必须具备宪政意识,牢记我国宪法要求的对人民利益负责的宗旨外,还必须切实推动我国政治体制的改革,完善相关法律制度,使得政府机构和政府官员按照法律要求的向人民负责的宗旨运行。

媒体所报道的河南发生的艾滋病村、辽宁的豆奶事件、隐瞒重大责任事故真相的南丹事件,都反映出部分政府机构和官员完全背离了宪法规定的向人民负责的宗旨,没有任何宪政观念。尽管有初期的这些失误,中央政府及时敏锐地认识到了这些问题的存在和严重性,党中央、国务院坚持把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位,采取了一系列坚决、果断的措施,依法迅速撤换了一些政府官员,严令依法及时如实通报和公布疫情,按照宪法的要求,建立一个对人民负责任的高度透明的政府形象,按照法治的要求强调政府要严格依法行政。应对两种利益进行必要的权衡，而不是以一纸通告、一刀切的方式只维护前者或者后者的利益。

适当缩小封锁区域，直至保留必要的疾病控制区域。比例原则的审查可以分为四步：目的正当性原则，适当性原则，必要性原则，狭义比例原则。在宪法上，限制公民基本权利一般应当遵循法律保留和比例原则。1.法律保留 法律保留是指宪法将限制基本权利的权限保留给法律。

三、封城之后的相关建议 鉴于武汉封城措施可能有违反法律保留和比例原则的嫌疑，本文认为，应当在法治思维下重新审视封城措施，积极审慎地作出相关配套措施，填补合法性漏洞。可以发布新的通告宣布当前封锁的期限（例如5个自然日、10个自然日，等等）。

但是，现行法律关闭的对象是场所，封闭和封锁的对象是场所或者疫区。适当性原则要求限制的手段必须具有适当性，也就是公权力所采用的限制性手段，必须是能够促成其所追求的目的。此外，即使全面停止了人们在武汉市内乘坐公共交通工具的活动，也无法完全实现在武汉市内控制病毒的传播扩散。可以尝试开放1-2种进出城市的通道，在出入口进行严格的防控检查，为实现进出武汉留有空间。

根据第1号和第2号《通告》以及湖北省高速公路管理部门封闭相关出入口的行为内容，本文认为封城措施与现有上位法关于封闭和封锁的规定存在较高的相近性。目前，武汉市封城措施已经全面停止了人们在武汉市内乘坐公共交通工具的活动、完全切断人们离开武汉市的途径、基本上切断了人们进入武汉市的途径，可以类比现有上位法中关于封闭和封锁的规定。必要性原则要求限制的手段必须是必要的。此次封城是在突发公共卫生事件背景下采取的紧急措施，客观上有助于迅速隔离病毒感染和传播并且控制肺炎疫情，但是相关措施存在一定合法性争议，可能有违反法律保留和比例原则的嫌疑，使得行政机关借防控公共卫生突发事件之名过度地限制公民的基本权利。

依法应急与防治是法治政府建设的应有之义。2.比例原则 比例原则的基本内容是通过对公权力限制基本权利的手段和限制行为所要追求的目的（公益）之间的衡量，来确定何种条件下公权力的限制行为是合宪的，在何种情况下是违宪的。

武汉市封城措施所追求的防控疫情公共利益应当与被限制的人们出行自由进行权衡。在经过了2003年非典疫情、2008年南方雨雪冰冻灾害和汶川地震等突发事件之后，我国在应对突发事件方面积累了大量宝贵的经验，相关法律制度也得到不断跟进、完善。

作者简介：陈伟，北京大学法学院博士研究生。合目的性原则审查限制手段是否是为了追求正当的目的，也就是要求限制行为必须是为了追求公共利益。《突发事件应对法》第四十五条规定：……（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动。如果将整个武汉市作为疫区进行封锁，则需要先完成疫区认定程序，然后由国务院决定进行封锁。第2号《通告》指出关闭离汉通道，是阻止疫情扩散的必要之举。申言之，武汉防控指挥部和高速公路管理部门的组合措施全面停止了人们在武汉市内乘坐公共交通工具的活动、基本上封锁了人们离开武汉市的途径，客观上限制了人们在武汉市内部和离开武汉市的出行自由。

第四，保留必要的进出通道。现有法律控制的对象是传染病病人、疑似传染病病人以及病毒携带者，控制的范围是场所和疫区，在没有将整个武汉市认定为新型冠状病毒感染的肺炎疫区时，封城措施在武汉市全境内限制了绝大部分健康的人们的出行自由，不能属于干预最小、负担最少的手段。

第六，重新评估现有封锁的地理范围。适当的手段可能有多种，必要性原则要求必须选择最温和的手段，也就是给被限制对象干预最小、带来负担最少的手段。

此外，疫区可能与武汉市行政区划的范围相重合，也可能存在出入。因此，封城措施不一定能够符合适当性原则。

现有如下建议：第一，明示上位法依据。湖北省高速公路管理部门已经陆续封闭进出武汉市的高速公路口。日前，湖北省高速公路管理部门已经陆续封闭进出武汉市的高速公路口。……（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。

第三，具体化特殊情况。前言 1月23日，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部（以下简称武汉防控指挥部）发布通告，要求暂停全市公共交通并且关闭机场、火车站离汉通道

传统法理学习惯于把社会分成政府和公民的二元对立模式,这种二元对立模式对于法律制定和实施具有很大影响。如果信息及时和公开,充分说明强制措施的法理依据和客观必要性,就有利于对群众进行宣传教育,减少不必要的干扰,迅速建立紧急状态下的法律秩序。

其四,由于立法时间短、任务急,有些具体机制和措施未必都能考虑周全。借用社会学的理论,社会一般区分为个人、政府和公共三个领域。

但是,在非典疫情发生初期,一些卫生行政部门甚至地方政府对于非典疫情的报告掺有不少水份,不能如实反映疫情。其次,针对突发公共卫生事件制定的法规显然不能涵盖所有的突发事件。相反,在突发事件袭来的非常时期,政府比在常态时更要依法行政。从宪法到宪政的发展有一个过程。

每一个涉及政府运行的具体法律制度都和宪政发展有关。事实证明，只有法治才能为应对突发事件提供可靠的制度保障。

这就造成了我国因突发事件而引发的应急状态和紧急状态有多种形态,而目前尚无一部统一的法律对其进行整体调整的分散局面。我国此次抗击非典的实践也表明:能否把抗击非典的工作纳入法治的轨道是其是否能够成功的关键之一。

此外,在疫情的公布问题上,集权体制下形成的内外有别的陈旧观念无视法律要求的及时地如实通报和公布本行政区域的疫情的义务,淡化非典疫情造成的严峻形势,任意缩小发病数字。在这个过程中,除了教育政府官员必须具备宪政意识,牢记我国宪法要求的对人民利益负责的宗旨外,还必须切实推动我国政治体制的改革,完善相关法律制度,使得政府机构和政府官员按照法律要求的向人民负责的宗旨运行。